党的十九大报告提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，高质量发展是我国当前和今后一个时期确定思路和制定政策的根本要求。目前，全国各地高质量发展有了良好开端，但仍在探索中前进。从地方实践看全国，目前制约高质量发展的主要是以下几个问题。

第一，“指挥棒”不合时宜。过去几十年来，以经济总量规模和增长速度为核心的考核模式激发了地方经济发展的动力，但“唯GDP是从”的考核导向和单一发展观念也导致了一些负面影响。近年来，各地区、各城市之间的GDP排位战愈演愈烈，媒体对此也高度关注，地方政府将主要精力和资源用于拉动投资和GDP增长，生态建设、社会民生、发展质量等方面在一定程度上被忽视。以GDP为“指挥棒”的考核体系已经不符合高质量发展的新要求。

第二，产业布局不统一。国家对产业多头管理、力量分散，宏观指导有待加强，重点产业和重大项目全国“一盘棋”的思想体现不充分。在被GDP和投资牵着鼻子走的情况下，各地对大项目相互争夺，一些项目企业也顺势“货比三家”，提出苛刻的落户条件。不良竞争、重复投资、千城一面、产业趋同、资源浪费，不仅牺牲了城市特色，产业也难以集聚发展。投入的短视性导致那些投入大、见效慢的核心技术研发、公益性和基础性项目容易被忽视。环境恶化成为最大的伤痛，核心技术受制于人成了最大的隐患。

第三，财税政策不配套。当前，地方政府的财政收支矛盾依然紧张，一些地方仅仅是“吃饭财政”，围绕税收抓经济，限制了其推进高质量发展的能力。分税制改革后，一直存在地方政府财力与事权不匹配的问题。“营改增”全面实施后，增值税取代原本是地方第一主力税种的营业税，地方税收收入规模相对缩减。税制改革推进慢，地方政府一些新税种难以实施，将加剧地方之间围绕增值税、企业所得税等流动性税基的竞争，无暇顾及高质量发展。

第四，政策支撑不明晰。好政策是“及时雨”，是“加速器”，高质量发展需要精准有效的政策支撑。从目前的情况看，有的产业支持政策不明晰、支持力度很小，享受支持要受各种条件限制。一些创新性项目，往往是只给“牌子”不给“票子”，一些研发和科技攻关类项目没有资金保障，容易中途夭折。社会资本投资的逐利性，导致“投房投地不投科技”现象较多，造成了部分产业盲目扩张和产能过剩，同时部分意义重大、但有投资风险的科技项目却找不到投资人，资源错配、机会错失。

推进高质量发展，需要制定和完善相应的指标体系、政策体系、标准体系和考核评价机制，目前，应该从以下几个方面破局。

第一，淡化GDP情结，完善绩效考核体系。转变政府绩效评价导向，淡化对GDP的考核，弱化“经济增长速度压倒一切”的硬约束。一是绩效考核要兼顾总量、增量、结构、人均、亩均等多种类型的指标，既要“以规模为标准”，也要“以亩产论英雄”，更要以结构优化为导向，全方位科学客观地衡量地方经济发展质量。二是绩效考核要统筹经济、社会、环境三方面的发展，在关注经济发展的同时，也要强化社会民生导向与生态环保导向。三是绩效考核要强调差异化评价体系。各地经济发展阶段不同，同一标准衡量有失公平。绩效考核体系在指标设定上不“一刀切”，在指标权重上体现差异，以不平衡的考核破解不平衡的发展，引导各地方在区域发展格局中科学定位，发挥比较优势。四是绩效考核要谨防“一票否决”的泛化。避免造成地方工作重心和行政资源过度集中于“一票否决”事项，从而忽视了对全局工作的把握，减少了对质量效益的关注。

第二，贯彻新发展理念，加快新兴产业和重点产业的布局。高质量发展首先要实现产业的高端化与特色化发展。高端化就是要集中力量发展核心的、占据产业链前端的产业，特色化就是要发展与当地资源最相适应的产业，这是实现高质量发展应有之义。首先，针对国家重要的科技研发、产业基地、产业项目、“隐形冠军”以及地方的特色产业，国家应该加大倾斜力度，有“点对点”的政策支持，既给“牌子”、又给“票子”。其次，国家相关部委要建立重大项目部级协调机制，加大全国范围内重大项目统筹，避免地区间的重复建设和恶性竞争。此外，在科技研发上探索建立容错机制、长期投资不求回报机制，营造鼓励创新、宽容失败的舆论氛围，为敢于创新者撑腰壮胆，使产业创新变成一种时尚。

第三，兼顾公平与效率，加快健全地方收入体系。完善和健全地方收入体系，使地方政府对高质量发展有精力、有追求。一是构建与事权划分相适应的财力格局。事权方面，应尽快落实国务院发布的财政事权和支出责任划分改革方案；财力方面，建议进一步调整现有的增值税等共享税的分享比例，给予地方更多的税收收入。二是完善地方税收结构。“营改增”之后，培育新的地方税种、完善地方税收结构。建议选取税基不易流动、与当地公民服务有密切联系的税种，结合地方实际，逐步放开试点，赋予地方政府必要的税权，发挥其主动作为的积极性。三是建立规范化的转移支付制度。适时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或办法，保证地方政府该部分收入的稳定性、可及性，让地方政府减少后顾之忧，有更多的“自由空间”来推动高质量发展。

第四，立足人民对美好生活的向往，加快提升民众的获得感和幸福感。高质量发展要有体现创业创新、市场主体培育等动能转换方面的考量，要提升从事经营活动和参与社会事务的自由度、积极性，体现社会的活跃度。促进高质量发展的措施，最终都必须落脚到提高保障和改善民生水平上来，让市民获得感更充实、幸福感更真实、安全感更踏实。其中，居民收入和就业是最重要的因素，要把民生重点放在创造就业机会、提高劳动本领、提升就业质量、增加居民收入上，既涨工资又促能力，确保居民收入与经济同步增长。要加快推进生态文明建设，加强环境保护、生态补偿、污染治理，对小范围考核难以明确的指标，必须整体考虑治理机制和工作措施。

（作者系湖北省武汉市发展改革委主任）